城市更新要严格控制大规模拆除防止“过度房地产化”

日前，住建部研究起草了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》(以下简称《通知》)，并向社会公开征求意见，以防止全国各地的城市更新沿用过度房地产化的开发建设方式，大拆大建，急功近利等问题。

《通知》明确，城市更新要严格控制大规模拆除，除违法建筑和被鉴定为危房的以外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上老城区更新单元(片区)或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。

目前，广州、深圳、东莞等粤港澳大湾区城市是推进实施城市更新行动最为积极的热点区域，若《通知》最终下发施行，预计将对当地的城市更新政策形成冲击。

东莞市国土和规划部门一位人士表示，“因为还在公开征求意见阶段，所以政策影响还很难说。不过，如果这份《通知》最终实施，相信各地的城市更新政策都会有一些调整。”

他介绍说，根据《东莞市城市更新单元划定方案编制和审查工作指引(试行)》的相关规定，除政府主导改造的更新单元外，拆除范围面积原则上不少于修正后的更新单元面积的50%。其中拆除范围面积等于拆除重建区和生态修复区的面积之和，但不包含现状道路区面积。“除了一些文物遗迹或生态修复，旧村改造和工改工以外的城市更新项目，目前东莞要求的拆除比例至少是50%”。

根据《广州市城市更新办法》的规定，城市更新方式就包括全面改造和微改造，其中全面改造是指以拆除重建为主的更新方式，主要适用于城市重点功能区以及对完善城市功能、提升产业结构、改善城市面貌有较大影响的城市更新项目，而属于历史文化名村、名城范围的，不适用全面改造。

而据《深圳市城市更新办法》及其实施细则的相关规定，环境恶劣或者存在重大安全隐患的区域，且通过综合整治、功能改变等方式难以有效改善或消除的，可以通过拆除重建方式实施城市更新。

据了解，目前广州、深圳等地下发的有关城市更新的管理办法或条例，均未明确限制城市更新单元(片区)或项目内拆除建筑面积与现状总建筑面积的比例。

“城市更新是一项因地制宜的事业，主要是依据因城施策的原则。”广州市一位负责城市更新业务的政府人士表示，“目前《通知》在公开征求意见阶段，若最终落地实施，各地都要遵循更高层面的政策框架，但城市更新试点区域还会制定、施行一些差异化的政策。”

佳兆业集团副总裁、首席经济学家刘策说，《通知》里所规定的20%拆除面积比例，住建部意在形成连片改造、大片区统筹的思维，即扩大城市更新改造用地面积，同步放大拆除面积等，企业在投资思维上可以扩大更新范围。

“拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%，其实就是许多地产商逐渐在实施的有机更新，改造过程中并非一次性拆除，而是拆一部分、建一部分，小块推进。接下来城市更新项目也会更多注意在保留现有建筑物的基础上赋予其新功能、新内容和新价值。”刘策说。

他也特别强调，《通知》中这一规定普遍解读为分批推进的拆除面积，而不是总拆除面积，“如果是总拆除面积的话，对现在模式影响较大”。

此外，上述《通知》还要求严格控制老城区改扩建、新建建筑规模和建设强度，原则上更新单元(片区)或项目内拆建比不宜大于2。

“其实拆建比是《通知》最重要的问题。”刘策说。据其所供职的集团部门推算，目前广州区域内城市更新单元(片区)或项目的拆建比基本上在2左右，北京区域内的拆建比大约为1，尽管深圳许多城市更新单元(片区)或项目的拆建比在2以内，但也存在不少拆建比在2以上的城市更新单元(片区)或项目。

“所以《通知》里有关拆建比的规定，对深圳城市更新的影响要甚于对广州、北京和上海等地的影响。”刘策说，“但是《通知》对拆建比没有给出详细定义，比如是否包含居民回迁部分及可售部分，因此拆建比还存在进一步定义和落地的空间。”

他指出，实际上存在个别城市更新项目需要突破拆建比以实现更高的容积率，如果《通知》最后落地实施，这类项目的利润空间会受到影响。

上述《通知》也要求严格控制大规模搬迁，不大规模、强制性搬迁居民，改变社会人口结构，割断人、地和文化的关系。要尊重居民安置意愿，鼓励以就地安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，更新单元(片区)或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。