原创 陈亚辉 搜狐城市

苏州的成绩，怎么夸都不为过。

2.2万亿的GDP量级；超越上海的规上工业总产值。错过经济特区、沿海开放城市、计划单列市和副省级城市，硬是创造出“苏南模式”、“苏州模式”，成长为“地表最强地级市”，成为同侪中自力更生的典型，这在行政和政策因素至关重要的中国称得上优秀。

但是，苏州有多少骄傲，就有多少遗憾。

虽冠以“最强”，但“地级市”的名头仍像苏州身上的紧箍咒；另外，苏州人至今听不得“机场”二字；而它为了支持工业制造业升级而选择发展生产性服务业，也注定是一条不平坦的路。

去年12月28日，苏州市委在十三届二次全会透露了苏州规上工业总产值首次突破4万亿。随即，多家媒体迫不及待地宣布，苏州规上工业总产值超上海、深圳，成为全国第一。但随着深圳数据公布，苏州最终以33亿元的微小差距惜败，苏州工业登顶失利。

虽是乌龙，但另一方面这恰恰是苏州产业发展的进取心和野心的写照，同时也能看出外界对于苏州经济发展的期待。剧情虽然未能按照连跳夺冠的剧本走，但这丝毫不会打击苏州工业未来登顶的信心。

发展至今，苏州拥有35个工业大类、167个中类和489个小类，有16万家工业企业（包含世界500强400多个项目），它还是中国制造业体系最完备的城市之一。这样强大基本盘给苏州以底气，2020年，苏州官方鲜明地提出，未来要成为“中国制造业第一市”。

为实现这个目标，除了制造业本身的转型升级外，苏州还选择了一条困难但不得不走的路——补课生产性服务业。

不同于向普通消费者提供吃喝玩乐服务的生活性服务业，生产性服务业是与制造业直接相关的配套服务业，且其发源和根植于制造业。有一组被广泛引用的数据，最直接表明了生产性服务业的重要性，即将生产性服务业发展程度提高1%，制造业效率可以提升39.6%。

按照全球经济的发展经验，工业制造业发展层次越高的地方往往也是生产性服务业发达的地区。同样，国内的工业、经济重镇上海、深圳也早早入局，朝着“两个70%”的目标迈进，即服务业要占到GDP的70%，生产性服务业要占到服务业的70%。

理论上讲，工业制造业发达的城市有着生产性服务业的更大的需求和发展机遇，但是布局较晚的苏州生产性服务业发展程度和其工业制造业的实力及规模极不相称。

由于各城未实时公布生产性服务业的规模，笔者从媒体报道和论文研究中寻找蛛丝马迹以作为整体量级的参考。

根据报道，2019年，苏州生产性服务业增加值达5231亿元，目标到2025年突破万亿元大关。而2019年上海这一数值为17630.49亿元，重庆超过万亿、杭州为6001.64亿元。北京2015年时生产性服务业就已过万亿，达到12160.3亿元，广州去年突破万亿，为10860.02亿元。

长期以来，苏州的生产性服务业增加值占GDP比重和北京相差超20个百分点以上，和深圳差距在10个百分点以上，就连和杭州相比也相差10个百分点以上。要知道，苏州的GDP总量和工业总量是超过杭州的。

2020年6月，苏州召开了工业互联网大会，点名杭州，喊出“消费互联网看杭州，工业互联网看苏州”的口号，而工业互联网正是生产性服务业的一部分，苏州把它拿出来单独推进。但无论是生产性服务业还是其中的工业互联网，苏州想要超过杭州这个对手属实不易。

从具体类目来讲，本文参考《国民经济行业分类》(GB/T4754-2011)的分类标准并综合考虑数据的科学性，将交通运输、仓储和邮政业，信息传输、计算机服务和软件业，批发业，金融业，租赁和商务服务业，科学研究和技术服务等作为生产性服务业的研究范围，且以各项能找到的最新数据对比。

2020年，苏州规模以上交通运输、仓储和邮政业营业收入为975.1亿元，低于杭州的1911亿元；苏州规上信息传输、软件和信息技术服务业营业收入为799.7亿元，远低于杭州的9403亿元；苏州规上租赁和商务服务业营业收入为848.7亿元，低于杭州的1459亿元；苏州规上科学研究和技术服务业营业收入为454亿元，低于杭州的1343亿元。

2020年，苏州限额以上批发零售业销售额为21397.82亿元，低于杭州的30395.57亿元；苏州金融业增加值1970.9亿元，低于杭州的2189亿元。

根据以上数据，苏州的生产性服务业相较于杭州，用全面落后形容并无不妥。进一步细分，生产性服务业中也分传统和新兴，其中批发业、租赁和商务就是传统生产性服务业代表，而信息传输、软件和信息技术服务业，科学研究和技术服务业则是新兴生产性服务业的典型代表。

很明显，在新兴生产性服务业领域，苏州的差距更大。除了杭州，北上广深这些城市的生产性服务业对苏州来说，则更是需要仰望的存在。

除了生产性服务业绝对值上的差距，苏州的制造业和生产性服务业的融合方面也有待提升，部分高端平台的建设仍处于下风。举个例子，苏州目前把生物医药列为“一号”地标产业，但与之相配套的生产性服务业之一的计量行业还不够强势。2019年，国家生物技术药物产业计量测试中心在南京获批筹建，苏州只能望“宁”兴叹。

“地级市”行政等级限制城市权限

提到生物医药，苏州有很多话可以说。2021年生物医药产业园区排行榜中，苏州工业园区排名全国第一，而南京生物医药最强的南京生物医药谷在10名开外，排第11位。国家生物技术药物产业计量测试中心落地南京而非苏州，很难说没有行政因素的考量。

当然省会肩负带动和辐射全省的重任，在某些领域的发展初期受政策倾斜无可厚非。但是苏州的问题在于，其地级市的行政等级无论在省内竞争还是省外竞争中，都有着隐形天花板或显性天花板的限制，在可预见的未来里，这一状况很难系统解决。

由于八十年代的苏州还不够起眼，错过了计划单列市的扩容和之后副省级城市的设立。到了当下，减少行政干预，突出市场的作用又成为改革大势，所以GDP全国第六的苏州的城市级别就在这样历史和现实的交织中错配了。但客观现实是，在此转变过程中，行政等级在资源分配中的作用依然强大。

举个例子，2019年，国家发改财金规【2019】1638号发布，对创业投资基金和政府出资产业投资基金（以下简称两类基金）放宽。放宽之后两类基金的募资渠道将拓宽，金融机构可以可以投到产业基金、政府引导基金中去，然后进入到高新技术产业中。这对创新创业、城市产业转型至关重要。

但是，1638号文件的第一段就规定了适用范围，即计划单列市及以上政府。这样一来，需要大量资金用于产业转型和城市建设的苏州就被排除在外。

事实上，苏州的金融实力本身就有所欠缺。根据苏州金融业“十四五”规划，苏州金融业发展虽然进步明显，但是“与苏州经济总量全国第六、工业总产值全国第二的发展能级不匹配”，“更与苏州‘争当表率、争做示范、走在前列’使命担当不匹配”。

“十三五”末，苏州法人金融机构规模相对偏小，行业内综合排名基本在全国20名开外，缺少具有全国影响力的法人金融机构，缺少公募基金、财产险等持牌金融机构，金融机构综合实力在全国31个金融中心城市中排名第13位。

本身实力不足，如果再没有更大的权限，这就会对金融、保险等机构在苏州发挥更大作用产生束缚，部分有需求的业务不便开展，人才流动也受到限制。

值得一提的是，为了让行政等级的这双“鞋子”适应经济发展这双“脚”，国家已经给苏州在很多地方尽量“高配”。最直接的表现是苏州市委书记同时是江苏省省委常委，至少在很多省级层面的重大决策上苏州是可以出席或列席的。在其它层面，苏州在历史上曾承担过60多项超越市级权限的改革试点，并取得了成效。

但不可否认的是，苏州在争取超越自身行政等级的权限的过程并不容易，且过程漫长。如今经济总量超2万亿的苏州下一步想要突破发展瓶颈，突破常规权限的需求只多不少，这对苏州来说，则需要更多智慧。

内部“散装”影响统筹发展

即使苏州在发展初期没有被赋予更高的行政等级和最高级别的政策优惠，但仍取得了如今的成就，这正是苏州值得敬佩的地方。而苏州腾飞的起点，就是以工业为主的集体所有制的乡镇企业模式，即“苏南模式”。后来“苏南模式”升级成为“从五湖四海走向五洲四洋”的外向型经济，即“苏州模式”。

这种自下而上的经济模式也造就了苏州强枝若干的行政体系——县域经济发达，中心城市相对较弱。每年的县域经济榜单出炉的时候，苏州都相当露脸。昆山、张家港、常熟、太仓常年位居前十，而昆山几乎成了铁打的冠军。常常被人称颂的，造就苏州奇迹的三大法宝中，有两个都是以当地县的名字命名——“张家港精神”和“昆山之路”。

这种各行政单元（相对）独立发展、相互竞争的模式极大激发了各地的发展热情，从更大范围来讲，这其实也是中国经济飞速发展的重要原因。但是作为硬币的另一面，苏州的这种强枝弱干带来的不利影响也不容忽视。坊间更多的时候称之为“散装”的苏州，而这种“散装”在特殊时期更显弊端。

据经济观察报，在疫情形势不明朗的当下，即使苏州当地病例不多，物流货车在苏州辖区内顺畅通行也几无可能。防疫方面，苏州、太仓、昆山等地都有自己的APP，苏州有“苏货码”，昆山有“鹿路通”、太仓有“娄城防疫”，彼此之间并不互认。如果货车司机要去苏州其他代管区域送货，需要提前一天由收货方或司机本人在APP上提交相应资料，包括核酸检测报告、行程码等信息，获得相应货运码后，才能开始运送货物。

如果说上述情况只是突发状况下的应激反应，那更多常态化的“相互隔绝”已经影响到了市民的生活。

由于财政独立的原因，苏州市内的很多道路设施都需要各区县独立负担，这就导致了很多断头路和高架的延期。

比较知名的有东环南延、南湖快速路、南湖快速路东延。其中东环南延二期通往吴江，结果吴江段建成后，吴中区由于财力有限等原因，东环南延吴中段两年后才建成，于是就有了“东环难延”的称号。其它像南湖快线等线路工期不断延迟甚至“跳票”，翘首以盼的市民在等待中一次次失望。

顺便提一句，苏州人一直对辖区内没有机场耿耿于怀。但事实上，无锡南部的硕放机场理论上来讲是可以辐射到苏州的，江苏此前也曾拿出由苏州和无锡共同运营硕放机场的方案。只不过，道路运输体系建设的不足限制了苏州人流、物流通过硕放机场链接世界的可能。当然这里的道路运输体系的不足包括城际和市内两个方面。

除此之外，苏州教育也“散装”，不仅苏州市区和代管县之间教育系统不互通，就连市区内部也有所区分。苏州姑苏区、园区、新区可以互相统考，吴中、相城、吴江则只能考本区的学校。市区的六区互考都做不到，其它四县市更不用说了。

2019年时，曾经有市民对这一问题提出过异议，而市教育局倒是坦诚，工作人员在网站回复说，“吴中区、相城区还在继续享受县级行政和经济管理权限。因此，目前没有将吴中区、相城区高中段招生纳入市区规划……苏州工业园区管委会为苏州市政府派出机构，高新区也是如此。根据相关政策规定，直属学校、工业园区、高新区高中为同一招生区域。”

除此之外，苏州各区县在积分落户标准上也不统一。2021年，苏州市区落户标准(含吴江区、吴中区、相城区、姑苏区、工业园区和高新区)为565分，昆山市600分，张家港市、常熟市和太仓市450分。

虽说区域内发展不均衡的现象普遍存在，但多数城市更为强势的中心城区则意味着拥有更多统筹发展的可能。经济总量傲人不假，但更像富裕“城市群”集合的苏州想要实现向更高能级跨越的目标，必须真正实现“形散神不散”。

强如苏州，也依然有这样或那这样的问题。但是苏州的上限在哪里呢？谁也说不清。行政等级是城市发展的限制，但不可能一直是限制。苏州的内部结构、产业体系有瑕疵，但这就意味着提升空间。当年“苏南模式”落后，苏州集体企业逐渐退出；当年“外资大撤退”，“苏州模式”被质疑，苏州外资转型、产业转型也未停止。所以你要问苏州增长的道路还会走多远，答案应该是，谁也不知道，但一定会超出预期。

参考资料：

杭州生产性服务业与制造业融合发展研究｜汪欢欢

生产性服务业发展研究——以苏州为例｜陆杰

冲击“中国制造业第一市”，苏州为何高规格布局生产性服务业｜澎湃新闻

任泽平:苏州为什么成为最强地级市？｜任泽平

解码工业第一强市苏州：工业总量超上海，外资“双刃剑”问题待解｜21世纪经济报道

疫情下的长三角公路货运：停摆、缺货和前所未有的挑战｜经济观察网

未来数年全国机场格局落定，这次“环苏州机场群”真的要来了｜城市进化论

苏州为什么会错过副省级？｜地缘谷

原标题：《GDP两万亿之后，苏州如何突破“天花板”？》