完善制度促进治理看实践丨武汉专项整治工程建设领域腐败和不正之风
推动健全管人管权管工程的长效机制
中央纪委国家监委网站 刘一霖 通讯员 谭德磊
(资料图片仅供参考)
党的二十大报告指出，要深化整治权力集中、资金密集、资源富集领域的腐败。二十届中央纪委二次全会对坚决清理风险隐患大的行业性、系统性、地域性腐败作出部署，要求完善防治腐败滋生蔓延的体制机制，健全行业部门内部监管体系，强化对政策制定、决策程序、审批监管等关键权力的制约和监督，减少权力对微观经济活动的不当干预。
去年10月以来，根据湖北省委部署和省纪委监委要求，武汉市启动工程建设领域腐败和作风问题专项整治，重点整治政府和国有企业投资的房屋市政、交通水利、教育医疗、农田建设等工程项目中的腐败和作风问题，深入查找相关行业领域政治生态、管理制度及监管机制等方面的短板弱项，督促行业主管部门抓住工程建设领域关键环节加强制度机制建设，严格职责权限，规范工作程序，堵塞制度漏洞。
深入剖析溯源，为纵深推进专项整治提供靶向
随着经济持续发展和城市化进程日益加快，各类工程建设项目规模和范围不断扩展。为在市场竞争中牟取更大利益，一些不法分子铤而走险，通过各种手段进行拉拢腐蚀，有的党员干部和公职人员利用职务便利以权谋私，工程建设领域成为反腐败斗争的重点之一。
“2022年，武汉市实施基础设施建设和社会民生发展三年行动，今年又实施‘项目投资攻坚’行动，市级重大项目达430个。这么大量的资金投入和大规模的工程建设，如果缺乏有效的预防和监管，很可能出现工程质量问题以及腐败和作风问题。”武汉市纪委监委有关负责人告诉记者，在此背景下，推进工程建设领域腐败和作风问题专项整治意义重大。
专项整治必须冲着问题去。该领域违纪违法问题涉及哪些环节？有哪些表现？深层次根源是什么？为了弄清楚这些问题，武汉市纪委监委对2020年至2022年期间立案查处的涉及工程建设领域违纪违法案件进行“大起底”，深入分析研判，为纵深推进专项整治提供靶向。
“从查处情况来看，工程建设领域违纪违法案件往往具有发案环节多、涉案主体多、涉案金额大的特点，且越来越趋于隐蔽化和迂回化，在房地产开发、市政工程、交通水利等多个领域及项目决策、立项、招投标、施工、验收等全过程各环节，均存在廉洁风险点。”武汉市纪委监委有关负责人告诉记者。
究其原因，该领域权力相对集中是一个重要方面。记者了解到，工程建设特别是大型重点工程，关键性决策权高度集中于主管机关、相关企事业单位中的少数部门，一些主管部门既当“裁判员”，又当“运动员”，容易形成权力壁垒。以工程建设项目行政审批中的“控制性规划调整”为例，控规调整目前大多在规划系统内部循环，有的项目往往某个处室就能决定，审批过程中存在着一定的权力寻租空间。在项目实施过程中，尤其是财政出资项目，多由具备政府背景的平台公司运作实施，平台公司的关键部门以及重要岗位人员对于项目实施往往能一锤定音，暗藏着巨大的廉洁风险。
运作机制不健全是工程建设领域腐败问题易发多发的另一个重要因素。“工程建设项目特别是财政出资项目，相关招投标制度已实施多年，各参与主体均已深谙其中的‘游戏规则’，特别是在平台公司运作实施的情况下，投标方和招标代理机构往往能迅速锁定其中的‘重点环节’和‘关键人物’，集中‘火力’突破，有的‘围猎’项目建设方领导干部、有的拉拢招标代理、有的合伙串通围标。”武汉市纪委监委办案人员告诉记者。
监管乏力也是一个重要原因。工程建设领域的项目立项、专业论证、招投标实施等工作，具有较强的专业性，对监督管理的能力和水平要求高，仅通过常规监督方式难以及时发现其中存在的问题。“以招投标监管为例，政府招投标机构只进行过程监督和备案，相关各方的场外私下交易等不法勾当很难进入相关监管部门的视野。同时，由于相关行业主管部门的多头管理，许多工程项目的招标涉及多个监管部门，难以形成统一有效的监督管理。”武汉市纪委监委第三监督检查室负责人说。
深度分析研判，为纵深推进专项整治提供了有力支撑。去年10月，工程建设领域专项整治工作在武汉拉开序幕。
强化惩治震慑，不放过任何一条问题线索
近日，武汉经开区纪检监察工委向辖区各单位通报了3起工程建设领域违纪违法典型案例，这是武汉市纪检监察机关重拳出击、剑指工程建设领域腐败和作风问题的一个缩影。
“有案必查，不放过任何一条问题线索，充分发挥案件查办的震慑作用，为深入推动专项整治工作提供有力‘抓手’和‘支点’。”武汉市纪委监委主要负责同志表示。
武汉市纪委监委成立专项整治领导小组，由武汉市纪委监委第三监督检查室统筹日常工作，成立派驻市城建局、市房管局、市规划局、市交通运输局纪检监察组4个监督工作专班。今年4月，专项整治工作在全省统一部署后，武汉市进一步优化调整，增设由派驻市政府机关、市公安局以及市农业农村局纪检监察组负责的招投标、农田建设2个监督工作专班，增补派驻市中级人民法院、市人民检察院纪检监察组等充实专班力量，形成“1+6+N”监督工作架构。
为快速、精准发现问题，武汉市各级纪检监察机关对2020年以来涉及工程建设领域的问题线索进行大起底，并督促行业主管部门重点对2020年以来政府投资的重大工程项目进行全覆盖、拉网式排查，集中力量发现问题线索。截至目前，全市共督促相关部门梳理排查相关领域问题7824个。
主动出击，抓重点突破。武汉市纪委监委将深挖串通投标案背后的党员干部违纪违法问题作为突破重点，今年3月，第三监督检查室联合派驻市公安局纪检监察组，前往市公安局各经侦支队了解13起串通投标案件侦办情况，梳理案件中可能存在的党员干部违纪违法问题线索，通过查阅案卷材料、沟通会商等方式，发现违纪违法问题线索13条，涉及党员干部和公职人员11名，均根据涉案人员干部管理权限移送至相关区纪委监委进一步办理，并由市纪委监委对口联系监督检查室进行指导督办。
“面”上推动，督促开展专项行动。针对工程建设领域招投标环节问题多发高发的情况，武汉市纪委监委督促市公共资源交易监管局开展工程建设招投标领域专项整治，梳理排查交易项目，发现问题1020个，坚持边查边改，截至目前已完成整改963个，查处各类招投标案件27件；督促市公安局开展打击整治工程建设领域串通投标等违法犯罪专项行动，侦破案件23起，抓获犯罪嫌疑人63人，打掉犯罪团伙9个。
同时，注重协调督导，进一步凝聚行业主管部门监督合力。“专项整治以来，我们组织召开5次协调督导推进会，推动各行业主管部门与纪检监察机关建立信息互通、研判会商、线索互移工作机制，促进相关单位明确移送标准，畅通移送渠道，及时移送问题线索。”武汉市纪委监委有关负责人告诉记者，截至目前，各相关单位在自查梳理问题的基础上，移交相关问题线索219条，其中向纪检监察机关移送122条，向公安机关移送83条，大大提升了发现问题的精准度和问题线索成案率。
比如，今年3月，江岸区审计局向区建设局移送了两个社区卫生服务中心建设项目存在部分参建单位选取不规范的问题线索。经调查，其中一个项目被拆分后，分别采用政府采购和内部采购方式确定了7家施工单位，与项目可行性研究报告批复中公开招标的核准意见不符。另一个项目在招标过程中，建设单位发现工程存在设计漏项，但未将漏项补充纳入招标范围，而是单独自行采购。这两个项目均违反了招标投标法，涉嫌规避招标。目前，相关问题线索已移交至区纪委监委，作进一步调查处理。
据了解，专项整治开展以来，武汉市立案查处工程建设领域腐败和作风问题274件，留置30人，党纪政务处分189人，移送司法机关31人。
织牢织密制度笼子，边查边改提升治理效能
“要从根本上遏制工程建设领域的违纪违法行为，必须坚持惩治、预防‘两手抓’。”武汉市纪委监委专项整治领导小组有关负责人表示，在专项整治工作中，武汉市纪检监察机关对自查起底问题和案件查办情况进行集中梳理、精准研判，深入查找权力运行和内控管理等方面症结，督促相关职能部门实施制度动态更新和配套工作流程再造。
招投标是工程建设领域问题频发的环节。据了解，武汉市自实行全流程电子化招标投标以来，通过电子辅助评标系统检索比对，发现同一招标项目的不同投标人因电子投标文件“特征码”一致而导致的异常投标行为时有发生。
“电子投标文件‘特征码’，就是投标人在使用‘投标文件制作工具’编制电子投标文件时，所产生的记录制作投标文件电脑信息和文件编制信息唯一性的一组‘特征码’。综合监管部门通过招投标交易系统后台比对‘特征码’，一旦发现异常情况，就必须依规依法做出处理。”武汉市公共资源交易监管局公共资源交易指导协调处负责人告诉记者，然而在实践中，对“特征码”一致异常投标行为的判断和处理标准不一，存在随意性，有的被否决投标，有的未被否决，未被否决的投标人还有中标现象，这让投标人看到了“可乘之机”，腐败和作风问题潜滋暗长。
为了最大限度压缩权力寻租空间，武汉市纪委监委督促市公共资源交易监管局制定《武汉市建设工程电子投标文件“特征码”一致异常投标行为处理指南》《关于进一步加强对工程建设招投标项目招标人代表规范管理的通知》等文件，加强对行政监督部门、综合监管机构、公共资源交易平台运行服务机构和评标专家在处理“特征码”一致现象时的工作指导，明确不同投标人只要存在“特征码”一致异常投标情形时，即被认定存在串通行为，并根据情节轻重和危害后果程度，规定不同的处理方式，强化招标人的主体责任，规范评标专家履职行为，从源头上堵塞围标串标风险漏洞。
财政资金监管是工程建设领域另一个问题多发点。2022年11月，江夏区纪委监委查处了乌龙泉街道新农村党支部原书记李某某套取国家农田水利建设工程和其他扶持资金，收入不入账、坐收坐支等问题，李某某及相关责任人员均受到处理。
“我们在调查中发现，乌龙泉街道缺乏对辖区村级项目及农村集体‘三资’的有效监管，未发现该村私设‘小金库’，将项目资金用于村集体账外开支，区财政局也未严格履行财政项目资金审批程序及监管要求，在审批过程中未认真核实工程真实性及工程量大小，在部分项目验收过程中‘走过场’，导致新农村通过虚报工程量、同一项目重复申报等方式套取资金。”江夏区纪委监委办案人员介绍。
针对该案反映出的财政资金监管不到位等问题，江夏区纪委监委向区财政局制发纪检监察建议书，督促区财政局修改完善《财政资金审批拨付内部操作规程》，其中包含基层财政所（办）资金审批流程、农业科资金审批流程等涉及财政所、各业务科室的23项资金审批流程，进一步完善了财政资金的拨付、使用、监管制度，有效促进了全区财政管理规范化运行。
专项整治开展以来，通过全方位深层次剖析工程建设领域的薄弱环节和风险隐患，武汉市纪检监察机关制发纪检监察建议书96份，督促相关职能部门完善制度。目前，市、区两级建章立制共677项，健全靠制度管人管权管工程的长效机制，从源头上推动工程建设领域监管能力提升。
声音
武汉市纪委监委围绕政府和国有企业投资的工程项目开展腐败和作风问题专项整治，通过对近年来查办的案件进行“大起底”，追根溯源问题产生的政治生态、管理制度及监管机制的短板弱项，全方位深层次剖析其中的薄弱环节和风险隐患，为纵深推进专项整治提供精准靶向。同时，抓住关键环节，充分发挥案件查办的震慑作用，在边查边改中堵塞制度漏洞，严格职责权限，规范工作程序，凝聚监督合力，织牢织密制度笼子，从源头上提升工程建设领域监管能力。
——江汉大学法学院院长 赵立新
武汉市纪检监察机关在开展工程建设领域专项整治中，坚持惩治、预防“两手抓”。一方面，纪检监察机关建立与审计、公安、公共资源交易监管等部门的协调联动机制，通过以案带案、循线深挖，形成强大办案合力，实现对工程建设领域违规、违纪、违法、犯罪等行为的全方位打击。另一方面，做实查办案件“后半篇文章”，用好纪检监察建议，针对专项整治工作中发现的风险隐患和薄弱环节，深入剖析体制机制漏洞和内控管理问题，推动出台电子投标文件“特征码”一致异常投标行为处理指南等制度，健全靠制度管人管权管工程的长效机制，为优化营商环境，构建更加公平规范、有序竞争的工程建设市场秩序提供保障。
——武汉软件工程职业学院（市广播电视大学）副院（校）长 孙美华
针对工程建设领域存在的权力集中、运作机制不够健全、监督管理有欠缺等问题，武汉市纪委监委坚持问题导向，构建“1+6+N”监督工作框架，强化“室组地”联动监督，推动主体责任和监督责任同题共答，党内监督与其他各类监督相互协调，实现了从“泛泛监督”向“重点聚焦”转变、从“各自为政”向“协同联动”转变，实现了监督、办案、治理同时发力、同向发力、综合发力，取得了清存量与遏增量、处理个案与系统整改，洞悉规律与制度补漏、健全长效机制与提升治理效能等多重成效。
——武汉市社科院政治与法学研究所所长 田祚雄
